惠州市博羅縣大力提升城市品質，探索建設未來城市形態，不斷促進科產城人融合。

　　近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（下稱《意見》），明確了以縣城為重要載體的城鎮化建設的發展目標和具體任務，對縣城建設給出了明確的指導建議，多維度為中國縣城的發展提出了新要求，勾勒出了城鎮化建設的新圖景。2021年底，我國城鎮常住人口為9.1億人。其中，1472個縣城的常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，也就是說，我們常說的“城里人”有近三成是住在縣城里的。

　　防止人口流失縣城盲目建設

　　有人說“北上廣是中國的外套，而縣城才是中國的底色”。有“城尾鄉頭”之稱的縣城，不僅在城市和鄉村之間起著橋梁和紐帶作用，也是擴大內需的重要引擎?！兑庖姟非逦馗嬖V我們，未來的若干年，中國新型城鎮化建設的風口在縣城，構建新型工農城鄉關系的抓手在縣城，全面推進鄉村振興的支點也在縣城。

　　我國縣城數量大、類型多，發展路徑各不相同。2021年底，我國城鎮常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。

　　對此，《意見》強調，要順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示范地區重點發展，防止人口流失縣城盲目建設。

　　其實，早在2021年6月23日，國家發展改革委在江蘇常州溧陽召開第一次全國縣城補短板強弱項現場會上就明確指出，既要重點支持條件好的縣城發展，又要客觀理性認識到一些縣城常住人口正在減少的現實，切不可過度超前建設和盲目建設。

　　“縣城位于‘城尾鄉頭’，是連接城市、服務鄉村的天然載體?！比A中師范大學中國農村研究院院長徐勇表示，應當明確縣城的定位及功能是帶動農業農村發展，才能避免盲目模仿其它類型的城市發展。

　　人口流失縣城，該如何發展？“此前，國家發改委首次提出‘收縮型城市’的概念，相較于地級市，縣城則面臨更大的人口流失壓力?！鄙虾Ｘ斀洿髮W長三角與長江經濟帶發展研究院執行院長張學良解釋稱，人口流失主要體現在人口減少、人口密度下降兩個維度上，“持續的人口流失，可能還會導致部分縣城生產能力下降、經濟放緩、失業率升高、人力資本存量下降等多重困境?！?/p>

　　此次《意見》提出，要引導人口流失縣城轉型發展。結合城鎮發展變化態勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。

　　確保新落戶人口享有同等公共服務

　　《意見》要求，健全農業轉移人口市民化機制。全面落實取消縣城落戶限制政策，確保穩定就業生活的外來人口與本地農業轉移人口落戶一視同仁。確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務，保障農民工等非戶籍常住人口均等享有教育、醫療、住房保障等基本公共服務。

　　全面落實企業為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費的責任，合理引導靈活就業農民工按規定參加職工基本醫療保險和城鎮職工基本養老保險。依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持其依法自愿有償轉讓上述權益。

　　此前，中央層面的全面取消落戶限制就已經推廣到城區常住人口300萬以下的城市。2019年4月，國家發展改革委印發的2019年《新型城鎮化建設重點任務》提出，在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制。

　　《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》也提出，加快戶籍變動與農村“三權”脫鉤，不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件，促使有條件的農業轉移人口放心落戶城鎮。

　　“取消縣城落戶限制政策，也就沒有了農業和非農業戶口的差異?！敝醒胴斀洿髮W保險學院教授褚福表示，除了取消縣城落戶限制政策之外，完善醫療衛生體系、擴大教育資源供給、發展養老托育服務、優化文化體育設施、完善社會福利設施均被詳細列入《意見》當中，不僅增強了縣城持續發展能力，還增進了縣城民生福祉。

　　“要適應農民到縣城就業安家落戶需求，還應當補齊縣城市政公用設施、公共服務設施和產業配套設施等方面的短板?！眹野l改委城市和小城鎮改革發展中心主任史育龍表示，此次《意見》都提出了“以人為本”的要求。

　　加快發展大城市周邊縣城

　　《意見》指出，支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移，強化快速交通連接，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。

　　張學良以上海及其毗鄰地區為例解釋稱，上海與其毗鄰區地緣相近，人緣相親，經濟條件較好，基礎設施完備，一體化程度也始終走在全國前列，經濟新常態下毗鄰區接軌上海發展比以往更加全面和深入，主要特點在于地區間的經貿、人文等全面接軌以及產業合作平臺建設。

　　在張學良看來，這既是貫徹新發展理念的重要實踐，也是在行政邊界不變的情況下通過經濟邊界耦合推動區域協調發展的重要舉措，對上海與毗鄰地區實現共享發展、共建長三角世界級城市群具有重要意義。

　　解讀

　　“縣城”為何成城鎮化建設重要載體？答：完善城市和城鎮協調發展的空間布局

　　國家發展改革委有關負責人表示，推進縣城建設將引導農業轉移人口就近城鎮化，完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局。

　　同時，縣城是連接城市、服務鄉村的天然載體，推進縣城建設，將滿足農民到縣城就業安家的需求，輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化，也有利于強化縣城與鄰近城市的銜接配合。

　　國家發展改革委有關負責人表示，將確保穩定就業生活的外來人口與本地農業轉移人口落戶一視同仁，確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務，不斷完善人口、資金、土地等體制機制和政策措施。

　　未來“縣城”將怎么建？答：分成五個類別，確定不同發展路徑

　　作為我國城鎮化建設的重要載體，未來，“縣城”該怎么建呢？

　　《意見》明確提出：因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面。同時要將全國縣城進行功能定位，也就是按照不同特點分成五個類別，確定不同發展路徑，包括：1、加快發展大城市周邊縣城；2、積極培育專業功能縣城；3、合理發展農產品主產區縣城；4、有序發展重點生態功能區縣城；5、引導人口流失縣城轉型發展。

　　另外，國家發展改革委有關負責人表示，產業是縣城建設發展的根基，有產業才有崗位、才有人口集聚，下一步重點要推進縣城產業配套，夯實縣城產業基礎，促進居民就地就近就業和持續增收。

　　如何增強產業支撐？答：培育發展縣城特色優勢產業

　　國家發展改革委有關負責人表示，不少縣城的產業平臺功能比較薄弱、配套設施不健全，升高了企業生產成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢。

　　推進縣城建設，下一步要增強產業支撐能力，突出特色、錯位發展，重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移。

　　同時要提升產業平臺功能，引導縣域產業集中集聚發展；健全商貿流通網絡，發展物流中心和專業市場，打造工業品和農產品分撥中轉地；完善消費基礎設施，強化職業技能培訓，提高農民工特別是困難農民工的技能素質和穩定就業能力。下一步還要推進縣城市政公用設施提檔升級，完善市政交通設施，暢通對外連接通道，推進數字化改造等，來提升縣城的承載力和吸引力。

　　給“縣城”帶來什么？答：引導更多優質資源落腳縣城

　　《意見》提出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展。再經過一個時期的努力，在全國范圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城?！兑庖姟返挠“l，意味著縣城這一層面的城鎮化，迎來近年來最全面也最有針對性的政策部署。那么，此次出臺的《意見》又將給縣城帶來些什么？

　　特約評論員楊禹認為，這份意見對我國城鎮化的建設、縣城的發展至少會帶來三方面積極的影響。首先是從觀念上引導大家眼睛不要只盯著大城市，進一步明確了縣城的重要作用。

　　第二就是從公共政策上來引導更多的優質資源落腳到縣城。這次的意見內容非常豐富，把全國的縣城分成了幾大類，不同類型的縣城有著不同的發展路徑，提出了縣城建設的重點任務。還特別提出要深化體制機制的改革創新，包括人口、資金、土地等等關鍵要素的機制創新，這都有助于進一步引導優質資源到縣城來落腳。

　　第三就是引導各界公眾對我國縣城的發展形成良好的預期。這份頂層設計的文件立足于新發展階段，回答了我們為什么要發展縣城，我們要發展什么樣的縣城，我們要怎樣去發展縣城，這一系列的重大問題，這對于各界包括廣大的投資者，包括城鎮居民、農村居民，都會有助于給大家形成一個對于縣城發展的穩定的良好的預期。對于投資者、就業者的工作選擇，對于很多人的生活選擇，都會帶來深層的影響。

　　“縣城”建設有何功能？答：擴大內需的重要引擎

　　縣城是城鄉融合發展的關鍵支撐，它還將發揮連接城市、服務鄉村作用。國家發展改革委有關負責人表示，縣城建設是擴大內需的重要引擎，將促進形成強大的國內市場，是新形勢下推動高質量發展的戰略選擇。

　　據了解，現階段，縣城投資消費與城市的差距很大，人均市政公用設施固定資產投資僅為地級及以上城市城區的1/2左右，人均消費支出僅為地級及以上城市城區的2/3左右。推進縣城建設，有利于擴大有效投資和居民消費，開拓新的巨大投資消費空間。

　　此外，推進縣城建設的過程中，將完善產業配套設施，培育發展特色優勢產業，穩定擴大縣城就業崗位，進一步夯實消費基礎支撐。

　　“縣城”建設有何重要意義？答：促進城市和小城鎮協調發展

　　楊禹說，這份意見的出臺和落實，有助于促進大中小城市和小城鎮的協調發展。這份意見是重點講了縣城的建設發展，并不意味著我們就不再重視大城市的發展。把縣城建設當作一個重要的著力點，這有助于緩解一部分超大城市、特大城市功能過度集中、中心城區人口過度集聚的問題，來推進城市群都市圈一體化發展，能夠促進大中小城市和小城鎮協調發展的空間格局早日形成。

　　楊禹認為，通過縣城的建設發展，我們能夠更加鮮明地感受到中國經濟社會發展擁有的巨大的韌性和潛力。全國1800多個縣城，還有縣級市的城區，在發展當中還有不少的短板，而這些短板其實就是未來工作的著力點，就是蘊藏的巨大的潛力點?？h城的建設發展還能促進我們進一步把握好城鄉關系、工農關系協調發展，給中國經濟社會的發展，在抵御風浪穩步前行當中提供源源不斷的動力。

　　推動以縣城為重要載體的城鎮化建設，歸根結底體現了以人民為中心的發展思想，給大家提供更多的選擇，人民向往什么，需要什么，想往哪去流動，到哪里去買房、落腳、就業、安家。需要通過公共政策的鮮明指向，能夠通過大中小城市和小城鎮的協調發展，給大家提供多樣的選擇，而不是扎堆的選擇。怎么做更符合客觀經濟規律，我們公共政策的指向，就要鮮明地落在哪里。

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